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【专家观点】熊鸿儒:绿色技术创新障碍与对策

我国正面临绿色技术创新不足、国际差距较大、产业化规模有限等问题,主要挑战在于体制机制性障碍,包括:部门及政策协同性不强、公共投入及经济激励不足、政府绿色采购制度不健全、技术推广保障机制不完善、市场化手段有限及资源环境价格体系扭曲引发逆向激励等。政府当前的重要职责是突破一些体制机制性障碍,为绿色发展培育创新的土壤。建议以完善机制设计为核心,强化各层面、各地区的统筹协调机制,从供给面、需求面和环境面等三个方向全面构建引导、激励和保障绿色技术创新的政策体系。

当前我国绿色技术创新的现状与挑战

(一)我国绿色技术创新的现状分析

随着2009年我国发展“战略性新兴产业”的目标提出,对于节能环保、新能源及新能源汽车等领域的技术创新也引起了全社会高度关注。国家知识产权局在2012年发布的《发明专利申请优先审查管理办法》第一次正式提出了与绿色技术相关专利的优先审查制度。科技部火炬中心也专门将新能源与高效节能、环境保护与资源综合利用技术等两大绿色技术领域纳入全国技术市场的统计。2009—2013年,我国绿色技术创新活动呈现以下趋势。

第一,我国绿色技术相关的发明专利授权量基本保持快速增长,但增速波动较大。我国绿色技术发明专利从2009年的15174件增长到2013年的30910件,年均增长率为19.47%。但是,每年的增长率变动较大,如节能环保产业的发明专利在2010年曾出现负增长,说明绿色专利产出并不稳定,受政策等外部环境影响较大。

第二,我国绿色技术相关的发明专利授权量占当年发明专利总授权量的比重逐步升高,但占比水平不高、绝对量仍旧偏小。2009—2013年,我国战略性新兴产业中绿色相关发明专利占比从11.8%稳步增至14.9%,但绝对数量仍旧偏少。与日本、美国等一些发达国家平均20%以上的水平相比,我国绿色专利的比重也存在显著差距。

第三,我国绿色技术相关的PCT类型发明专利(即国际认可专利)授权量占比较低,且超过九成是外国申请人。以2012年、2013年为例,我国七大战略性新兴产业发明专利授权中PCT专利的比重分别为23.8%和24.7%,且主要来源于外国申请人(外国在华PCT类型发明专利授权占当年战略性新兴产业PCT发明专利授权比重分别为98.6%和97.9%)。各国在华授权量最大的产业是以新一代信息技术、生物产业为主,但节能环保、新能源等产业的占比非常低。这不仅显示我国本土绿色技术研发落后,还反映适宜绿色技术专利保护及应用的环境不够完善。

第四,我国绿色技术相关的技术交易市场规模逐步扩大,但占全国技术交易市场比重增幅偏小、增速趋缓。2009—2013年,新能源与高效节能领域的技术合同交易额从401.27亿元增至736.54亿元,占比却从13.2%降至9.86%;环保与资源综合利用领域的技术合同交易额从168.69亿元增至680.38亿元,占比从5.55%增至9.11%。两类绿色技术领域的合计成交额占比几乎未变,大大滞后于电子信息、先进制造等技术领域的增幅。

(二)我国绿色技术创新的最大挑战是体制机制性障碍

我国绿色技术创新不足、国际差距较大、产业化规模有限等问题已十分突出。究其原因,除了过去对绿色发展不够重视、企业研发能力相对落后及科研成果转化率低、多数发达国家缺乏转让前沿绿色技术意愿等因素之外,当前最大挑战还是我国绿色发展所面临的诸多体制机制性障碍。

一是涉及绿色发展、环境保护等领域的政府机构较多,相应的政策制定和实施在不同部门之间、政策之间的协同性不强。由于绿色技术领域众多,绿色产业的渗透性强、交叉面广,使得发展改革委、工业和信息化部、环境保护部、科技部以及国土、水利、海洋、农业、林业、住建等多个部门都对促进绿色技术创新担负重要职责,难免出现多头管理、资源分散、协调困难,甚至部门间相互推诿和指责,引发政策孤立或冲突,导致政策体系的结构性失衡。从中央到地方的科技创新协调机制不畅、地方官员政绩考核难以量化绿色发展指标等也在一定程度上加剧了部门分割、条块分割和区域分割。

二是绿色技术的公共投入规模相对有限,以财税、投融资为代表的经济手段激励效果不佳。我国绿色技术项目目前主要依靠政府临时拨款和政策性贷款,但投入规模相对有限,且未形成稳定的政府投入机制。这主要是受到环保总体支出规模的限制。2014年我国国家财政环保支出占GDP比重为0.59%,而一些发达国家在20世纪70年代起的占比就已达2%,加上地方财政规模不足、环保支出差异较大,投入绿色技术项目的资金更趋紧张。尽管国家自2010年起陆续设立了清洁发展机制基金、清洁生产专项资金及节能减排专项资金,但因专项资金使用缺乏监管及地区间污染溢出影响,对吸引社会资本参与的拉动效应并不强。同时,包括绿色信贷、绿色债券、绿色保险及股权投资在内的绿色金融体系在我国仍处于探索阶段,资本市场运作和专业化中介服务机构等尚不成熟,制约了绿色产业的发展。此外,绿色技术成果转化的税收减免不足、环境税收体系尚不健全及中央对地方转移支付效率不高等因素,也影响了地方政府及企业投入绿色技术项目的积极性。

三是政府绿色采购起步较晚,制度体系还不够健全。自从20世纪80年代中后期在一些欧洲国家开始实施政府采购环境友好产品和服务以来,政府绿色采购作为一种环境政策和需求侧创新政策工具逐步成为全球性趋势。我国2002年颁布了《政府采购法》,也首次为公共绿色采购提供了法律依据,但相应的发展仍比较缓慢。2013年我国政府采购节能环保产品的比重已近20%,但仍与一些发达国家有较大差距,关键原因在于采购制度体系设计的缺陷。如:绿色采购清单覆盖面偏小,主要体现在节能环保产品强制采购和优先采购政策上,工程和服务类项目采购涉及较少。又如,对能否列入节能环保产品清单主要依据对末端产品功能的界定,对其生产过程是否节能环保的评估应用不够。此外,受制于政府采购过于强调“资金节约率”等评价标准、资金来源不足以及采购预算信息不透明等因素,很多科技含量高的绿色创新产品或服务往往因不具备价格竞争力而难以中标。

四是推广绿色技术的保障机制仍有待完善,环保技术标准落后也影响了绿色技术创新。如,我国在效仿实施发达国家普遍建立的绿色专利快速审查机制之后,却因相关的审批程序未做配套、各地审查标准差异大、忽视中小企业诉求、绿色技术判定标准不清晰及缺乏第三方论证等原因,大大影响了我国绿色专利加速审查制度的实施效果。又如,尽管新环保法明确了“国家支持环保研发和应用、鼓励环保产业发展和信息化建设”的原则,但一些产业环保技术标准与国际接轨程度弱、标准修订滞后、惩罚力度小,相配套的部门、地方法规仍有缺失。这也严重制约了法规和政策环境对企业大规模采用绿色技术、实现绿色改造的倒逼作用。

五是市场化激励手段不足、资源环境成本的价格体系存在扭曲,造成了绿色技术创新的逆向激励。如,为推广资源有偿使用和排污权交易制度以激励企业推行节能改造,我国已在11个省市开展试点。尽管截至2014年年底试点地区交易总额累计达53亿元,但试点工作仍遭遇重重阻力:排污权分配及其性质尚无明确法律依据,国家对初始确权分配至今没有统一技术规范,排污权交易二级市场发育不足。同时,扭曲的资源环境价格体系引发 “劣币驱逐良币”的逆向激励。如,我国天然气出厂价格长期低于进口价格引发买卖倒挂现象,这不利于清洁技术推广 (如天然气发电替代煤电)。

完善绿色技术创新机制设计的建议

第一,强化落实不同部门之间、中央与地方之间、不同区域之间、不同行业之间的统筹协调机制。

发展绿色技术和绿色产业,跨部门、跨地区、跨领域的管理协调与分工协作必不可少,必须尽快改变当前各自为政、措施冲突、地方保护、行业分割的不利局面。建议中央层面以 “国家应对气候变化及节能减排领导小组”为统领,在着力推进提质升级发展中进一步加强对绿色技术创新的决策统筹,协调解决重大问题、提高行动效率,减少各部门之间的政策冲突。各地也应通过建立健全生态文明建设领导体制和工作机制,强化绿色技术创新的协同合作,形成统筹规划、分工合理、执行顺畅、监督有力的组织保障。

第二,全面构建引导、激励和保障绿色技术创新的政策体系。具体包括三个方向的政策举措。

一是供给面政策。首先,要积极发挥政府的引导和扶持作用,重点加强对绿色共性技术研发、人才队伍建设和中小企业创新的公共扶持;提高环保资金的利用效率,形成稳定、充足、高效的投入机制,尤其在环保设施、生态修复、循环利用、能效改进、重大节能装备等薄弱领域。其次,要通过税收减免、贷款优惠、专项资金及财政补贴等公共投入和完善各类公共服务,发挥杠杆效应以吸引各类社会资本广泛参与。第三,政府部门除了通过罚款或征税等方式督促企业加强节能减排,更应积极推广排污权交易、绿色金融等市场化手段来强化对绿色技术创新的经济激励。

二是需求面政策。重点之一是着力完善政府绿色采购制度的框架体系,应考虑出台我国的《绿色产品采购法》或尽快修订已有《政府采购法》的相关绿色采购内容,明确界定专门机构及其责任,并设置绿色产品标准和绿色采购清单。要逐步扩大绿色采购范围,更关注节能环保产品的全生命周期和科技创新水平,建立科学的公共绿色采购评价体系,并强化相应的组织能力(如环保部门与采购部门的互动、增加专业人才等)。重点之二是要积极推进与国际水平接轨的各类绿色技术标准的制定,包括能耗、污染物排放、环境质量、节能标准及环保标识等,并辅以强有力的执行和动态更新机制,倒逼企业采用绿色技术,促进产业绿色转型。

三是改善制度条件的环境面政策。这类政策关键在于营造保护产权、公平竞争、信息透明、机制合理的创新环境。如,政府通过自身监管改革和推广竞争政策来破除行业壁垒。又如,通过改进现有的绿色专利快速审查制度、改善知识产权保护环境来推动绿色技术研发。再如,通过搭建公共知识网络、改善信息传递、扶持产学研结合以及鼓励绿色投资领域的公私合作项目等措施,扩大绿色技术创新体系的开放程度。此外,进一步完善绿色立法,严格落实绿色政绩考核,并大力推广绿色消费,引导公众参与等也势在必行。

作者:国务院发展研究中心技术经济研究部主任科员、副研究员 熊鸿儒

来源:《新经济导刊》2016年第9期

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